Desde inicios del siglo XXI, la promoción de exportaciones ha ocupado un lugar central en las estrategias de crecimiento, buscando diversificar mercados, aumentar el valor agregado de los productos, incrementar las exportaciones, el número de exportadores y fortalecer la resiliencia del sector.
Y quizás, si en lugar de consultarle sobre 2024 le consulto sobre 2014 o sobre 2004, con algún margen de tolerable de error, también logre identificar de forma acertada la respuesta. Y este carácter de cierta estabilidad en nuestro perfil exportador ¿es bueno o malo?, la respuesta es "depende", como en tantos otros órdenes de nuestra vida.
Históricamente, desde comienzos de siglo, las exportaciones de bienes han estado dominadas por productos primarios de origen agropecuario, como carne bovina, soja y productos lácteos. Si bien este enfoque ha asegurado la colocación de productos en mercados internacionales, también ha generado una alta dependencia de unos pocos rubros y destinos.
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Foto: Inés Guimaraens
Al 2024, los dos principales mercados de exportación —China y Brasil— concentraban más del 40% de las ventas externas de Uruguay y si agregamos a Estados Unidos (9% del total exportado), más de cinco de cada 10 dólares exportados tiene como destino solo tres países, mientras que los productos agropecuarios continuaban siendo predominantes.
Esto evidencia un desafío estructural: aunque se han logrado avances significativos en la penetración de nuevos mercados (de 158 países en 2004 a 184 en 2024), el sector exportador uruguayo sigue enfrentando una notable concentración tanto en productos como en destinos.
Instrumentos clave de promoción
Uruguay ha desarrollado una serie de herramientas para promover las exportaciones y atraer inversiones. A nuestro modo de ver, constituyen las bases de la estrategia de promoción de exportaciones implementada y que representa una verdadera política de Estado. Un mapeo rápido del paquete de incentivos al sector exportador indica: la Ley de Promoción de Inversiones (1998) y el régimen de zonas francas que reducen la imposición sobre exportadores o incluso, la exoneración total.
Además, otras herramientas para optimizar la presión tributaria como la herramienta de la admisión temporaria de materias primas e insumos, la exoneración del IVA y devolución de impuestos indirectos. A esto se suma la consolidada libertad cambiaria que permite operar con relativa normalidad.
En paralelo, la agencia Uruguay XXI ha desempeñado un rol interesante como promotor entre el sector productivo y los mercados internacionales. Con iniciativas como el desarrollo de la marca “Uruguay Natural”, clave en la búsqueda de atributos diferenciadores en productos más asimilables a commodities como los nuestros, misiones comerciales, ferias internacionales, generación de información relevante y oportuna, y atención al inversor extranjero, esta institución ha buscado posicionar al país como un proveedor confiable de productos de calidad. El recorrido del instituto Uruguay XXI es imprescindible en el engranaje de la estrategia de promoción, tan necesaria en países con poca relevancia en el escenario internacional.
Resultados y limitaciones
Si bien esta estrategia mixta de batería de incentivos fiscales y promoción internacional ha logrado avances, también es necesario reconocer sus limitaciones. Entre los aspectos positivos destaca la consolidación de China como un mercado clave, pasando de representar un 0% de las exportaciones en 2000 a más del 24% en 2024. Asimismo, se han diversificado ciertos rubros de exportación, como los productos forestales y algunos bienes industriales.
En particular, en 2024, por primera vez la celulosa fue el principal producto de exportación de nuestro país. No obstante, el peso relativo de las exportaciones en el Producto Interno Bruto (PIB) ha permanecido estable, oscilando entre el 15% y el 17% durante los últimos 20 años (sin considerar 2024). Además, la concentración empresarial sigue siendo alta: en 2024, las 15 principales empresas exportadoras representaron más del 60% del total exportado.
Exportar es cosa de grandes: según Uruguay XXI, en 2023 el 94% de las exportaciones fueron realizadas por grandes empresas, siendo estas una amplia minoría en la economía uruguaya. Esto refleja una estructura poco abarcativa para las pequeñas y medianas empresas (pymes). Del entramado empresarial local, solo un puñado consigue exportar. Un núcleo de entre 1.000 y 1.300 empresas son exportadoras. Menos del 1% del total de empresas activas.
Por otra parte, la capacidad de adaptación a los cambios globales sigue siendo un desafío. La crisis climática de 2023, por ejemplo, expuso la vulnerabilidad del sector agroexportador, con una caída del 13% en las exportaciones. Del entramado empresarial local, solo un puñado consigue exportar.
Repensarnos
Uruguay enfrenta un momento clave para revisar su estrategia de promoción de exportaciones. La experiencia de países como Chile y Colombia, con modelos exitosos de articulación público-privada y diversificación productiva, ofrece lecciones valiosas.
Además, una mayor apertura comercial en el contexto del Mercosur podría abrir nuevas puertas, tema que justifica pensar para otra oportunidad un Escenario2.
Nuestras verticales productivas tradicionales deben ser profundizadas, porque tenemos condiciones naturales para ello. Incorporar más tecnología y conocimiento a tareas caracterizadas como primarias, logrará acelerar incrementos en productividad.
El apoyo a verticales productivas incipientes en términos históricos, como determinadas industrias de cadenas regionales o globales, o las oportunidades que genera la economía circular del reciclaje, será clave para diversificar el fenómeno exportador.
Abrir nuestro ideario conceptual permite incorporar de forma imprescindible en esta matriz exportadora a los servicios tanto tradicionales como no tradicionales de alto valor agregado. El sector más dinámico de la economía global en los últimos años, con capacidad infinita de desarrollo. Para ello precisamos estrategias no solo de inserción, sino de capacitación para la producción.
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Exportaciones desde el puerto de Montevideo.
Diego Battiste
Por otro lado, el fortalecimiento del apoyo a las pymes, podría contribuir a una mayor inclusión y sostenibilidad del sector exportador. Esto requiere no solo incentivos fiscales, sino también inversiones en formación, infraestructura y acceso a información de mercados. La nueva estrategia de promoción de exportaciones requiere repensarnos.
Reflexiones finales
La promoción de exportaciones en Uruguay ha recorrido un largo camino, pero los desafíos estructurales persisten. La concentración en bienes primarios y mercados específicos limita la capacidad del país para enfrentar fluctuaciones externas y aprovechar plenamente las oportunidades del comercio global.
El rediseño de una estrategia integral de mediano plazo debe combinar la diversificación productiva con la apertura a nuevos mercados, sin perder de vista la importancia de incluir a las pymes en el circuito exportador.
Solo así se podrá construir un sector exportador resiliente, creciente y sostenible, capaz de impulsar el desarrollo económico en las próximas décadas.
