La verdad es que es súper, súper complicado. No voy a decir si es bueno o malo, pero sí voy a decir qué es lo que está ocurriendo en la mayoría de los países y cuáles son los elementos que uno tiene que tener en cuenta a la hora de decidir estos temas. Siempre decimos en la OCDE que no hay ni una política buena, ni una política mala, ni un sistema bueno, ni uno malo. Lo que hay son opciones que tienen sus implicaciones, tanto positivas como negativas y para nosotros lo importante es que la gente entienda que si elijo una cosa voy a tener unas consecuencias positivas y negativas, y si eligiera otra, tendría otro tipo de consecuencias negativas y positivas. Que la gente sea consciente de que lo que elige conlleva consecuencias. Eso es lo importante.
En Uruguay funciona un sistema previsional mixto, compuesto por un régimen de reparto y otro de ahorro individual, ¿cuál es el sistema elegido por los países de la OCDE?
En los últimos 20 o 25 años, a los países que parece que mejor han manejado el tema de la jubilación, todos los países de la OCDE y fuera de ella, se han ido en su mayoría hacia un sistema multipilar. ¿Qué quiere decir esto? Un sistema con régimen de reparto, es decir que las contribuciones de hoy pagan las jubilaciones de hoy. Y un sistema de capitalización, o lo que llaman de ahorro individual, tanto obligatorio como voluntario. Esos son los sistemas hacia donde se han ido todos los países. Los datos que tenemos en la OCDE de la gente que ahorra para financiar su jubilación en cuentas individuales y de la gente que ahorra en los sistemas de reparto, muestran que ha aumentado sobre todo el número de personas que ahorra en los sistemas individuales. Eso es lo que está pasando en todo el mundo.
Pero hay algunos países que se plantean volver únicamente a un régimen de reparto...
Sí pero yo no puedo decir si eso es malo o es bueno, no soy quién para decirle a los países qué tienen que hacer. Lo que pasa es que uno de los mensajes esenciales de la OCDE es que si se van al sistema de reparto, no van a poder diversificar las fuentes para financiar las jubilaciones. Eso es lo que han hecho todos los países, introducir un sistema multipilar, diversificar y eso no se va a dar.
¿Por qué considera importante diversificar las fuentes para financiar la jubilación?
Es importante porque un sistema de pensiones tiene varios objetivos, no uno solo. Y un sistema de pensiones se enfrenta a muchas incertidumbres. Uno empieza a ahorrar cuando entra al mercado de trabajo, desarrolla toda su vida laboral y personal y luego se jubila. A partir de ahí, tiene un montón de años en los que va a estar jubilado y por eso tiene que tener una capacidad financiera para seguir viviendo durante ese tiempo de jubilación. Todo ese proceso tiene muchas incertidumbres. ¿Por qué?
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Banco de Previsión Social (BPS)
Camilo dos Santos
Porque yo no sé cuánto habrá crecido la economía dentro de 20 años, cuánto habrán crecido los salarios, la productividad, cómo ha ido evolucionando el mercado de trabajo, el financiero, todo eso no lo sabemos. Y sencillamente por eso es que tenemos que establecer sistemas que tengan en cuenta toda esa incertidumbre y los riesgos que esa incertidumbre puede conllevar. Por consiguiente, lo que te permite hacerlo es la diversificación de las fuentes para financiar eso. Un sistema de ahorro individual, afronta unos objetivos y unos riesgos y un sistema público, afronta mejor otro tipo de objetivos y otro tipo de riesgos. Si tenemos los dos, tenemos un sistema más completo.
¿Tienen cifras concretas respecto a cuántos países en el mundo tienen un sistema mixto?
Hoy todos los países manejan un sistema mixto. En todos los países de la OCDE. Obviamente lo que cambia es el peso que tiene el sistema de reparto y el peso que tiene el sistema de capitalización. Eso puede variar de unos países a otros, pero todos tienen un sistema mixto. Irse a un sistema de reparto solo, no es donde están todos los países ahora. Hace 25 años o 20 años, había varios países que tenían únicamente un sistema de reparto, pero ahora no.
¿Qué fue lo que llevó a los países a cambiarse a un sistema mixto?
El darse cuenta de que tenían que diversificar las fuentes para financiar las jubilaciones y que no se basen única y exclusivamente en la financiación pública. Mucha gente habla de que los mejores sistemas de pensiones son los de Suecia, Dinamarca, Australia, Holanda. Esos países son siempre destacados, ya sea por el índice de Mercer, la OCDE, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, en fin, son los países en los que se considera que la gente se jubila y está bien protegida. Y todos esos países tienen un sistema mixto. Estados Unidos también, Japón, los españoles, los alemanes se están yendo a un sistema mixto.
Cuando se hacen esas referencias, una de las principales críticas es que el nivel de vida que tienen en esos países no es extrapolable a la realidad que se vive en Uruguay o en otros países latinoamericanos, ¿cree la OCDE que son realidades comparables?
Chile también se ha ido a un sistema mixto pero por el otro lado, Colombia tiene un sistema mixto, México, todos. El otro día estuve en una discusión exactamente sobre eso que me preguntas y alguien puso un ejemplo que me resultó maravilloso. Cuando estos países, por ejemplo, Holanda, introdujo un sistema de capitalización con un elemento de reparto importante, lo hizo cinco o 10 años después de que acabara la Segunda Guerra Mundial. ¿Tú crees que cuando acabó la Segunda Guerra Mundial, Holanda era un país rico? Era un país completamente destrozado. Lo que hicieron fue un plan a largo plazo, teniendo en cuenta que poco a poco irían creciendo, que gradualmente irían mejorando su nivel de riqueza, pero hicieron un plan a largo plazo para poder establecer un sistema mixto.
Pero hay países que hoy no son tan ricos y que puede que tampoco lo vayan a ser...
Es cierto, pero Holanda cuando empezó no era tan rica como es ahora. Australia, cuando introdujo su sistema con un componente de reparto muy fuerte, fue a principios de la década de los ´90 y ahí tampoco figuraba en la lista de los países más ricos de la OCDE, es cierto, tampoco era un país pobre, pero se planteó un plan a largo plazo. Entonces sí es cierto que no puedes pasar hoy de un nivel de renta per cápita a otro, pero estos países cuando empezaron no estaban donde están ahora. Es un proceso a largo plazo.
¿Ese es el desafío?
Es que sí, el problema de los sistemas de pensiones es que no vas a ver el efecto de las reformas y de esos planes hasta muy largo plazo, entonces es muy complicado hacer cambios y decir "esto ahora no funciona o esto otro sí". Los países que han manejado esto de forma exitosa, porque han podido proteger a su población cuando llega a la edad de jubilación con buenos ahorros, es un plan a largo plazo, ese tiene que ser el objetivo.
¿Qué tan flexible cree que debería ser ese plan a largo plazo y cada cuánto tiempo debería revisarse?
El camino para llegar a ese objetivo es flexible, sí. Tiene que serlo porque no existe una única fórmula para llegar a un sistema mixto. Un sistema mixto no quiere decir que tienes que tener 30% de reparto, 30% de individual y 30% de otro, esas proporciones pueden variar dependiendo de cómo van cambiando los objetivos. Pero a largo plazo el objetivo tiene que estar más o menos fijo, es decir, hacia dónde vamos, el destino, eso no debería variar, pero el camino sí puede cambiar y debe hacerlo porque conforme se va avanzando, se va aprendiendo y porque además, estamos ante un mundo de incertidumbres, las cosas cambian. Por consiguiente, establecer algo que está escrito en la piedra y que ya no puede cambiarse, no es buena idea. El objetivo sí puede ser fijo, pero el camino, no, tiene que ser flexible. Los políticos tienen que aprender, hablar con los expertos y entre las dos partes introducir esa flexibilidad y esos cambios para seguir hacia ese objetivo último, que sería un sistema mixto, equilibrado.
¿Qué consecuencias visualiza para Uruguay si se aprueba el plebiscito?
Un sistema tradicional de reparto es aquel que promete una tasa de reemplazo de un porcentaje del último salario. Está basada en una promesa y en una garantía, independientemente de si las contribuciones cubren o no cubren esa promesa. Entonces, la principal implicación en un sistema tradicional de reparto, es que obviamente que en el día uno en el que se diseña, esa promesa se cumple, pero en el año 20 probablemente no, porque no sabemos qué va a pasar dentro de 20 años. Podemos tener una expectativa, pero no podemos saberlo.
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Lanzamiento de campaña del plebiscito seguridad social en el Teatro El Galpón
Foto: Leonardo Carreño
¿Entonces?
Entonces, pasar a un sistema donde solamente existe una promesa, eso conlleva un costo. Y un costo que no se sabe si se va a poder financiar o no. Esa puede ser una de las consecuencias. Obviamente que desde el punto de vista del individuo, este no tiene que preocuparse porque tiene una promesa y alguien la cumplirá. Pero si miramos la experiencia de algunos países de la OCDE que antes tenían solamente un sistema de reparto, vemos que se encontraron con ese problema que acabo de plantear y poco a poco los individuos también se fueron dando cuenta de que los gobiernos tenían que ajustar los parámetros y que esa promesa no se cumplía porque no había dinero o financiación. Por consiguiente, vieron que esa promesa no era tan segura.
Uno de los principales cambios que plantea el plebiscito es bajar la edad mínima de retiro y pasar de 65 años a 60. ¿Cuál es la edad mínima de retiro que exigen los países de la OCDE?
Todos los países de la OCDE excepto dos, la tienen fijada en 65 años y la gran mayoría ha implementado medidas para que vaya aumentando paulatinamente, de forma gradual dependiendo de cómo varíe la esperanza de vida.
La esperanza de vida es uno de los aspectos claves para el diseño de los sistemas y también uno de los más polémicos, ¿cómo se debería calcular?
Todos los países tienen sus propias estimaciones respecto a cuál es la esperanza de vida a los 65 años. Cuando la gente calcula la esperanza de vida al nacer, esa no es la forma correcta de hacerlo porque el sistema de pensiones empieza a pagar cuando la gente cumple 65 o 60, si esa es la edad mínima de retiro. Entonces hay que calcular la esperanza de vida en ese momento, a esa edad porque la esperanza de vida al nacer es menor que la esperanza de vida a los 65. En todos los países. Todos los países de la OCDE, menos dos, tienen la edad fijada a los 65 años. Igual para hombres y mujeres, no hay diferencia de sexo y además, una gran mayoría han implementado medidas para aumentarlas en base a cómo varíe la esperanza de vida.
Quienes critican esta postura afirman que la esperanza de vida no es igual para toda la población sino que varía según los diferentes niveles socioeconómicos y otros factores, ¿usted qué piensa?
Estoy de acuerdo con eso. De acuerdo. Mientras esa diferencia se mantenga constante, no hay ningún problema. Pero si las capas altas de la sociedad empiezan a vivir más y más que las capas bajas, ahí sí que puede haber un problema. Pero igual pienso que ese es un problema que se tiene que resolver con otros mecanismos, no con la edad de jubilación.
¿Por ejemplo?
Y para eso está el sistema de protección social. Hay algunos países que lo que hacen es tener tablas de mortalidad diferenciadas pero eso requiere una capacidad de datos muy importante y la mayoría de los países de los OCDE no las tienen. En el futuro eso sería lo ideal.
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Pexels
Los avances tecnológicos, los cambios en el mundo laboral y las nuevas formas de trabajo, ¿cómo influyen al momento de tener que optar por un sistema u otro?
Esos factores son muy importantes en esta ecuación. La informalidad laboral también, es decir, aquellos individuos que no cotizan o que no ahorran para su jubilación, incluye también a muchos trabajadores autónomos o por cuenta propia. Lo que está pasando con las nuevas formas de trabajo es que el número de personas que trabaja de forma autónoma, por cuenta propia, va aumentando y puede ir aumentando más, pero los sistemas rígidos como es un sistema de reparto lo que hace es que no establecen mecanismos para estos individuos, mientras que los sistemas de ahorro individual sí los tienen automáticamente incluidos, porque establecen que la persona ahorra en su cuenta propia y cuando puede. Los ingleses y también en India hablan mucho de quienes tienen fluctuaciones de renta muy grande, personas que trabajan en empresas tecnológicas por ejemplo, y unos días ganan mucho (dinero) y otros días, poco. Pues obviamente, lo que sucederá ahí es que durante unos meses no van a poder contribuir mucho pero otros meses sí. Esa volatilidad de los ingresos va a implicar una volatilidad de las contribuciones. Los sistemas que no permiten flexibilidad a la hora de contribuir, de ahorrar para la jubilación, básicamente echan a esos individuos de los mecanismos existentes y eso es lo que se convierte en informalidad en muchos países.
Una de las principales críticas al sistema de ahorro individual uruguayo, por parte de quienes impulsan el plebiscito, es su obligatoriedad, es decir, el no tener la posibilidad de elegir si se quiere aportar a una AFAP o no. ¿Cuál es la postura de la OCDE respecto a esto? ¿Debería ser voluntario? ¿Obligatorio?
En la OCDE no tenemos un consejo en ese sentido ¿Por qué? Porque hay países en los que es obligatorio y otros en los que es voluntario. Lo que hacemos en la OCDE cuando nos hacen esa pregunta es hacer otra pregunta: ¿cuál es el objetivo del sistema de ahorro individual? ¿El objetivo es que cubra al mayor porcentaje posible de la población? Si ese es el objetivo, un sistema obligatorio es el que alcanza ese objetivo más fácilmente. Hay países con un sistema voluntario que lo que hacen es introducir un montón de incentivos fiscales para participar. Eso cuesta mucho dinero. Otra opción es la afiliación automática, es decir que automáticamente todas las personas van a contribuir al sistema de ahorro individual pero la gente tiene la opción de salir si no se quiere. Ese es un punto intermedio, en la OCDE lo llamamos semiobligatorio, pero ahí viene el problema de cómo se implementa. Hay países como España, Alemania, Holanda que lo implementaron a nivel de la negociación colectiva, entonces los sindicatos y los empresarios acuerdan ofrecerlo y se convierte en la opción por defecto. En otros países como en Inglaterra se introdujo y punto, se acabó, no fue por negociación colectiva. La respuesta es que depende de lo que se busque, si el objetivo es que todos estén cubiertos, pues hay que establecer mecanismos para que todos estén cubiertos. Obviamente, obligatorio como hacen los daneses, los australianos, o los chilenos, quiere decir que más gente va a tener más ahorros para la jubilación. El diseño es muy importante y es esencial para que funcione o no funcione bien.
En Uruguay, quienes se jubilan por el régimen de ahorro contratan una renta vitalicia con el Banco de Seguros del Estado, que es quien se encarga de pagarle a los jubilados mientras vivan. La principal crítica que se le hace al sistema es que en este eslabón de la cadena no hay competencia y que ello lleva a un encarecimiento del servicio. ¿Cómo lo ve la OCDE?
Por supuesto que siempre es deseable que el costo, para los individuos, de comprar una renta vitalicia sea el mínimo posible, pero siempre va a haber un costo cuando te proveen un servicio y eso debe pagarse. Pero ese costo tiene que ser igual al costo del servicio que te están dando. La cuestión es cómo introduces competencia. El mensaje de la OCDE es que cuanto menor sea lo que cobran, mejor para los individuos obviamente, pero ese costo que se les cobra tiene que ser el costo del servicio, no con una prima extra.
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Banco de Seguros del Estado
¿Cómo se consigue?
Obviamente la nomenclatura económica diría que con competencia, pero cómo se implementa esa competencia es la cuestión y hay muchas formas. Hay países cercanos a Uruguay como Chile, que creó un sistema muy competitivo entre las compañías de seguros, de hecho es uno de los más competitivos del mundo y lo que se cobra a los individuos es bastante bajo. Es un sistema de competencia puro de mercado. Hay otros países que decidieron establecer algo parecido a lo que tiene Uruguay, una institución gubernamental que provee de rentas vitalicias pero sin ningún costo o con un costo muy bajo y funciona. Pero lo que me queda en la mente es que me encantaría discutir con alguien en Uruguay acerca de por qué teniendo un sistema centralizado público que ofrece rentas vitalicias es tan caro. No puedo responderlo porque en la OCDE no nos sentamos a estudiarlo pero tiro el guante blanco para que nos invite alguien a hacer un análisis comparativo de lo que tiene Uruguay funcionando, compararlo con lo que se tiene en otros países y establecer sugerencias de cómo se podría mejorar eso.
La OCDE participó de la Comisión de Expertos en Seguridad Social cuando se estaba llevando adelante la discusión del diagnóstico del sistema previsional, ¿cómo evaluaron el proceso de reforma?
Honestamente a mí me encantó. Una de las cosas que siempre hemos dicho en la OCDE, basado de nuevo en la experiencia de países donde han funcionado las reformas, es que si quieren que las reformas funcionen, hay muchas condiciones, pero hay algunas muy básicas. Una es que todos los actores hablen, discutan y que se alcance un objetivo de largo plazo. El camino para llegar a eso, como he dicho antes, puede ser distinto, pero el objetivo se aprueba y es a largo plazo. Entonces ver que todo eso se estaba discutiendo en Uruguay me puso contento.
Cuando me enteré que iba a haber un plebiscito en el cual la decisión es blanco o negro, me resultó raro, me hizo cuestionarme qué ha pasado desde hace dos años o tres cuando funcionó la comisión y todos los actores estaban discutiendo y planteando sus ideas, a ahora tener un plebiscito en el que hay que elegir entre una situación u otra, en vez de tener un camino conjunto.
