En concreto, al visualizar los datos procesados por Rocca en base al Observatorio Territorio Uruguay (OTU) de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), se concluye que a finales de la década de 1980, los recursos propios representaban en promedio el 85% de los ingresos totales de los gobiernos departamentales, mientras que las transferencias del gobierno nacional se limitaban al 15%.
En la siguiente gráfica, Montevideo es excluido del cálculo debido a no recibir transferencias nacionales hasta el año 2006.
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Sin embargo, al visualizar los datos de 2022 (los más actualizados con los que cuenta OTU-OPP), el promedio de participación de las transferencias nacionales en los ingresos totales departamentales aumentó significativamente al 37%.
Entre los motivos que explican esto, Rocca señaló a El Observador que ese incremento tiene que ver con un incremento en la creación de nuevos instrumentos a través de los cuales el gobierno central transfiere dinero a los gobiernos departamentales.
Sin embargo, el asistente investigador del Cinve explicó que el sistema de transferencias actualmente vigente en Uruguay se basa en criterios que fueron fijados en el año 2005 y que no reflejan la realidad económica, social, productiva y demográfica de los departamentos.
"Desde el año 2005, esos criterios no se han modificado, no se han actualizan, estamos a 20 años casi de eso y se siguen usando los mismos criterios para asignar más recursos a un departamento y menos a otros", explicó Rocca.
Los que más dependen de las transferencias y los más autónomos
Los ingresos de los gobiernos departamentales pueden desagregarse, principalmente, en dos componentes: los ingresos generados por el propio departamento, y transferencias recibidas desde el gobierno central.
Al visualizar los datos promedio de 2022 por departamento, se ve que los cinco que más precisaron de los recursos del gobierno central para hacer frente a su presupuesto fueron: Treinta y Tres (59% fueron transferencias del gobierno nacional frente a 41% de ingresos propios), Cerro Largo (59% y 41%, respectivamente), Artigas (56% frente a 44%), Rivera (52% frente a 48%) y Lavalleja (51% frente a 49%).
De forma contraria, Montevideo fue el departamento que menos precisó de las transferencias del gobierno nacional y que logró mayor autonomía económica. En ese sentido, la capital del país logró financiar su presupuesto en un 91% con ingresos propios y tan solo un 9% fueron transferencias del gobierno nacional.
Con un desempeño similar estuvo Maldonado (84% de ingresos propios), Canelones (77% de ingresos propios) y Colonia (69%).
"Esta diferencia evidencia una considerable brecha entre departamentos en términos de autonomía económica para financiar sus presupuestos", señaló Rocca.
De acuerdo con Rocca, "la disparidad en el origen de los ingresos de los que disponen los gobiernos departamentales se encuentra fuertemente ligada al tamaño de las economías departamentales y, por ende, al potencial de recaudación de las mismas. Esto, evidencia la dificultad que enfrentan algunos gobiernos departamentales para generar ingresos propios, complejizando la realización de políticas locales".
Desafíos del sistema de transferencias
La investigación de Rocca encontró que el sistema de transferencias "no estaría cumpliendo los objetivos de largo plazo", dado que los criterios fijados en la Ley de Presupuesto de 2005 (superficie, población, nivel de actividad y el porcentaje de hogares con carencias en condiciones de vivienda) no se han actualizado, mientras que la realidad del país "ha cambiado".
"Estos coeficientes aplicados en 2006, al quedar fijos, han dejado de reflejar las necesidades actuales, generando una distribución discrecional y basada en coeficientes fijos y desactualizados. Una investigación de Adrián Rodríguez Miranda señaló que los criterios de distribución también están influenciados por la negociación política (entre las intendencias y el Poder Ejecutivo), lo que moldea el resultado final", señaló Rocca.
Además, las transferencias condicionadas, que son aquellas que se encuentran vinculadas al financiamiento de programas específicos con requisitos y metas claras, a excepción del Fondo de Desarrollo del Interior (FDI), se encuentran poco desarrolladas, lo que resulta en un menor cumplimiento de objetivos sectoriales", indicó Rocca.
Distribución discrecional
De acuerdo con Rocca, la distribución de los ingresos del gobierno central hacia las intendencias del interior del país se dan de forma discrecional.
"Esta discrecionalidad se da por dos motivos. Primero, en el entendido de que se están asignando (los recursos) en base a criterios que ya no reflejan las necesidades de cada departamento. Y segundo, que a su vez esos criterios (fijados en 2005) fueron a su vez modificados según la negociación que hizo cada gobierno departamental", explicó Rocca.
El objetivo de las transferencias del gobierno central es priorizar a los departamentos que más necesitan ese dinero para lograr un mayor desarrollo, en el entendido de que tienen ciertas carencias por tener menos ingresos, como por ejemplo en educación, salud, indicadores laborales, pobreza, entre otros.
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El fideicomiso de los asentamientos es el gran tema a resolver por la coalición
Diego Battiste
"Con las transferencias se tratan de solventar esas carencias y que puedan alcanzar mayores estadíos de desarrollo", explicó el asistente de investigación de Cinve.
Autonomía económica y desarrollo
La disparidad en el origen de los ingresos con los que cuentan las intendencias del país, está "fuertemente ligada" al tamaño de las economías departamentales y esto influye a su vez en su potencial de recaudación. "Esto, evidencia la dificultad que enfrentan algunos gobiernos departamentales para generar ingresos propios, complejizando la realización de políticas locales", señaló Rocca.
"Es como si fuera un círculo con dos caminos", ejemplificó Rocca. Los departamentos cuyo tamaño de su economía es menor, tienen afectado su potencial de recaudación. A su vez, esa falta de autonomía económica complejiza la realización de políticas locales. Por ese motivo, las transferencias buscan complementar los ingresos de cada departamento, compensando su recaudación y otorgando ingresos para financiar sus presupuestos.
Sin embargo, Rocca explicó que si ese sistema de transferencias funciona mal, no se logra la autonomía económica departamental, no se aseguran políticas que respondan a las necesidades de cada departamentos (diferentes entre sí) y por ende, no se asegura "ni la equidad ni la descentralización" territorial.
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Frontera seca entre Rivera y Santana Do Livramento
EFE / Raúl Martínez
Por ese motivo, "lo deseable", según Rocca es que las transferencias se puedan focalizar donde hay mayores brechas. No obstante, "no se puede desconocer" que cada departamento tiene desafíos que atender que son diferentes.
"Los departamentos que tienen mayores tasas de informalidad, pobreza y empleo por ejemplo, son los de la región noreste del país, mientras que la región sur es la que tiene menores tasas de pobreza y desempleo. Entonces es razonable que ahí haya que destinar más recursos porque se entiende que hay mayores problemáticas y mayor necesidad de financiamiento", explicó el investigador. Sin embargo, los departamentos con mayor autonomía económica, como Montevideo, Maldonado y Canelones "igual tienen desafíos de desarrollo", que otros del interior no los tienen, como por ejemplo en términos ambientales o de asentamientos, explicó.
Tres propuestas de mejora
Actualmente, en el país hay dos mecanismos de transferencias que son los más importantes en términos de cantidad de ingresos transferidos por el gobierno central: el artículo 214 y el FDI.
Los ingresos que provienen del primer instrumento, son transferencias no condicionadas, es decir que no exigen una contraprestación y que no son destinados a un objetivo específico, ahí es el departamento quien gestiona ese dinero de forma de poder proveer a los ciudadanos de los bienes y servicios que precise. Mientras que los del FDI son transferencias condicionadas, es decir que ese dinero tiene un objetivo específico que cumplir y una contraprestación asociada.
"Estos dos son los que más mueven la aguja pero tienen la dificultad de que tratan de abarcar muchos objetivos", cuestionó Rocca.
A su vez, en 2020 se creó el Fondo de Asimetrías, otro instrumento de transferencias que tiene como objetivo reducir asimetrías principalmente económicas y que por ejemplo, excluye por completo a los departamentos de Montevideo, Colonia, Maldonado, Canelones y Soriano, en el entendido de que son los que menos precisan de ese dinero.
De acuerdo con Rocca, "lo ideal sería crear fondos con montos específicos para que atiendan la necesidad concreta de cada departamento", en áreas estratégicas de forma de poder garantizar una mejor distribución de los recursos.
En ese sentido, el investigador del Cinve propuso la creación de tres nuevos fondos. Uno de desarrollo de infraestructura, cuyo objetivo es financiar proyectos de carreteras, puentes, redes de transporte, así como la construcción de centros educativos y hospitales. De acuerdo con Rocca, el dinero de ese fondo "podría, por ejemplo, destinarse a fortalecer la Universidad Tecnológica (UTEC), al ampliar la oferta universitaria en aquellos departamentos donde actualmente hay menor disponibilidad".
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Policía Caminera.
El segundo fondo sería de inclusión social y oportunidades, enfocado en mejorar las oportunidades laborales y la integración social en departamentos de menor actividad económica, además de trabajar en la reducción de las brechas de género. "Este fondo financiaría programas de capacitación laboral y formación profesional adaptados a las necesidades específicas de cada región. También se promovería la inclusión de grupos vulnerables, contribuyendo con políticas de empleo que fortalezcan la economía local".
Sobre este segundo fondo, Rocca propuso priorizar por ejemplo, a los departamentos con mayores tasas de pobreza, como Artigas (18,5%), Rivera (18,5%) y Cerro Largo (17,4%), dado que "se encuentran muy por encima del promedio nacional (10,1%). Asimismo, el fondo abordaría los desafíos de informalidad laboral y desempleo, ayudando a reducir las disparidades socioeconómicas entre regiones".
El tercer instrumento propuesto es un fondo verde, cuyo objetivo específico sería el de fomentar inversiones sostenibles en eficiencia energética. En este caso, planteó que se deberían priorizar regiones con importantes brechas de empleo y actividad económica. "Esto abarcaría iniciativas como la electrificación del sistema de transporte, la conservación de la biodiversidad y gestión de residuos, reconociendo que la transición verde también es crucial en departamentos con mayor actividad económica, por lo cual estos también recibirían fondos", explicó.
Un tema que no forma parte de la agenda política: "la torta no da para todo"
La falta de descentralización territorial "es uno de los principales problemas" que tiene el país, según Rocca y que no forma parte de la discusión política.
"La noción de desarrollo queda dejada de lado. No siempre se mira la parte integral de cada territorio, sino que se mira simplemente si le va bien en ingresos, en el mercado de trabajo o en educación", señaló el investigador.
Entre los motivos que explican esto, Rocca reflexionó que el tema no forma parte de la agenda política porque los desafíos departamentales ligados a ingresos económicos y a acortar brechas, requieren recursos.
"En un contexto en el que el próximo gobierno probablemente buscará reducir un poco el déficit fiscal, va a tener que definir prioridades. Y justamente la descentralización o la inversión para mejorar el foco de estos instrumentos de transferencias, no ha sido el objetivo porque para mejorar en desarrollo, lograr una mayor descentralización y darle equidad a los departamentos se requieren fondos pero la torta no da para todo", concluyó.
